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私募基金管理条例送审国务院 明确为金融机构
来源：21世纪经济报道 时间：2014-04-08
2014年04月07日 来源：21世纪经济报道
私募基金管理条例呼之欲出。
21世纪经济报道记者独家获悉，在征求完13个部委意见后，由中国证监会[微博]负责起草的《私募投资基金管理暂行条例》（送审稿）及其立法说明（以下简称《条例》），已上报至国务院。目前，国务院法制办正在受理《条例》，并已将《条例》送审稿送国务院各有关部门、地方政府和若干市场机构征求意见。汇总意见并修改完善后，将公开征求意见。
据参与过讨论的相关人士介绍，2013年6月，有关草案就已成型。但由于在发布形式上有不同考虑，一直未发布。直到8月，为保障有较高的法律效力，最终确定以国务院行政法规形式发布，并在经修改后于10月先征求与私募基金直接相关的13个部委的意见。
21世纪经济报道此前独家报道，私募基金管理法规将首次引入合格投资者标准、VC将比其他私募基金实行更宽松的差异化监管、首次引入从业人员诚信系统建设等，均在此次《条例》中体现。（详见2013年9月7日《私募基金适度监管框架初定》）
从记者自市场机构获得的送审稿看，《条例》将阳光私募、PE、VC纳入统一监管，投资范围也扩展至一级（股权）、一级半（定向增发）、二级（股票）市场，甚至包括优先股、可转债。
值得注意的是，证监会新闻发言人此前表示，已设立的私募基金管理机构应当在4月30日以前履行完登记备案手续。《条例》进一步明确，未登记、备案的私募基金管理人、私募基金，将受到相应的行政处罚，包括警告、罚款、市场禁入等。
而募资端的规范，也是此次《条例》的重点。不仅引入投资者适当性管理，还首次将私募基金销售机构纳入，要求其充分向投资者提示风险、确保向合格投资人募资，否则可能被责令停止基金服务业务。是否会引入私募基金销售机构牌照管理制度，目前尚不确定。
相关人士还称，“私募基金实行行业自律为主的适度监管，协会自律管理，不搞审批制和过度监管”。
不过，《条例》尚未提及地方PE/VC协会问题。对此，金诺律师事务所合伙人郭卫锋建议，应当发挥地方监管部门和地方行业协会在协调监管中的作用，防范化解地方金融风险，且能尽快出台税收优惠等实质性利好政策。
VC监管更宽松
私募证券投资基金、PE、VC正式纳入证监会统一监管，统称为以非公开方式向合格投资者募集资金设立的私募投资基金，并首次被明确界定为“金融机构”。
值得注意的是，条例向功能监管迈出了实质性步伐。“受国务院其他金融监督管理机构监管的各类金融机构及其子公司从事私募基金业务适用本条例”，这意味着，券商、基金子公司、保险等直投业务也将纳入监管。
条例也得到了相关部委的支持。国家运用财政资金发起设立支持重大战略性或者基础性产业发展的私募股权投资基金，涉及向社会非公开募集基金资金的，也适用该条例，而这其中主要包括财政部和发改委的新兴产业创投计划、科技部的创投引导基金等。
不过，协调各部委并不一帆风顺。例如，“外商投资股权投资基金和外商投资股权投资基金管理机构的设立和投资运作应当符合外商投资法律法规及有关规定，具体规定由相关部门另行制定。”
据一位参与征求意见座谈的人士介绍，外商投资基金一直由商务部负责，是双方意见略有分歧的结果。但不排除国务院法制办进一步协调，最终纳入条例。
同时，去年本报独家报道，《条例》对创业投资基金（VC）进行了特别规定。
《条例》单列VC一章指出，国家运用财政税收等优惠政策，支持创业投资基金投资中小微企业。证监会在对其投资方向检查等环节、基金业协会在其投资情况报告要求等环节，采取区别于其他私募基金的差异化监管、行业自律。
对此，参与过讨论的相关人士向21世纪经济报道解释称，创业投资基金作为私募股权投资基金的一个特别类型，将实行更宽松的监管，以便于与《中小企业促进法》、《企业所得税法》中的“创业投资”概念相对应，也便于为完善国家鼓励创业投资发展的相关政策奠定法律基础。
与PE除了投资企业发展阶段不同，部分VC带有国家政策引导作用，对国家战略科技新兴产业等相对促进作用更强，投资风险也更高，过去国家、地方出台了相应的优惠政策，而这些优惠政策也将得到延续。
同样值得注意的是，私募基金投资范围也进一步扩大，包括上市公司股票、企业股权、债券、基金份额及其他投资合同约定的投资标的，甚至可转换为普通股的优先股、可转换债券也在投资之列，这意味着一、二级市场投资将被完全打通。
3月25日，中证登发布公告称，在中国证券投资基金业协会登记的私募投资基金管理人，可为其备案的私募基金申请开立证券交易账户。
销售机构首次纳入规范
私募监管仍将坚持事后备案式。
2月7日，《私募投资基金管理人登记和基金备案办法》正式实施，实行基金管理人、私募基金分别向基金业协会登记、备案。截至4月1日，已经有包括九鼎、弘毅在内的54家PE/VC机构获得登记证书。
证监会新闻发言人此前表示，已设立的私募基金管理机构应当在4月30日以前履行申请登记手续。但对于
不备案如何处理并未说明。
《条例》则进一步明确，私募基金管理人未登记、私募基金未备案的，处十万元以上、三十万元以下罚款。对直接负责的主管人员和其他责任人员给予警告，并处三万元以上、十万元以下罚款。
同时，条例还指出，未向基金业协会登记，任何单位或者个人不得使用“基金”或者“基金管理”字样或者近似名称进行投资活动。否则，将没收违法所得，基金管理人和相关责任人也将处于一定罚款。
据郭卫锋介绍，发改委对PE不具有执法权，因而之前无法对不备案的私募基金进行处罚，但是拥有执法权的证监会可以进行相关行政处罚。
此外，《条例》还首次引入了基金管理人诚信系统和合格投资者标准。证监会将私募基金管理人及从业人员诚信信息记入证券期货市场诚信档案数据库，并公布重大失信信息；证监会将另行规定合格投资者的具体标准。（详见本报3月20日《PE备案聚焦“管理人诚信” 投资门槛暂执行100万》）
由于国内打着PE旗号进行非法集资的情形仍时有发生，在募资上的规范，成为《条例》中浓墨重彩的一笔。
主要包括三个方面。私募基金管理人和销售机构募集、销售私募基金，应当采取必要的核查、测试等措施确保投资者符合合格投资者的要求；应当向投资者充分揭示风险，根据投资者的风险承受能力销售不同风险等级的私募金，且不能承诺本金安全或最低收益；不得通过互联网等方式向不特定对象宣传推介，否则将有相应的罚款等处罚。
“这是首次提及私募基金销售机构，目前市场中众多的私募基金销售机构参差不齐，不少甚至游走在非法集资的边缘，未来将有望得到规范，而是否会单独发放私募牌照尚不明确。”上述参与征求意见座谈人士表示。
一个细节是，目前不少私募通过汇集多人资金，以单个人形式出资，以规避PE投资门槛和人数限制，对此，《条例》指出，“投资者应当确保委托资金来源合法，不得非法汇集他人资金投资私募基金。”
为了进一步保护投资者利益，《条例》指出，“基金业协会建立投诉处理机制，受理投资者投诉，进行纠纷调解，接受社会公众监督”。
21世纪经济报道记者获悉，对违规违法行为处罚及受理投资人投资等将由1月6日成立的自律监察专业委员会负责。
